农村扶贫的意义(6篇)

时间：2024-05-10 来源：其他

农村扶贫的意义篇1

【关键词】农村基层党员群体；帮扶机制；党内和谐；社会和谐

最近，由江苏省射阳县政府组成专门的调研组，深入到镇、村和社区，采取召开座谈会、发放问卷、个案剖析等方式，对全县困难党员帮扶问题进行了较为全面和深入的调研。在对射阳县城镇（合德镇、四明镇、洋马镇）与射阳县城附近村级社区（南苑社区、朝阳社区）四次座谈会与五百多份问卷调查的基础上，我们对建立农村困难党员帮扶机制的调研做出了如下的分析。

一、农村贫困党员群体的构成

当前，射阳县农村贫困党员群体主要有以下四种类型构成：一是年龄大、丧失劳动力而致贫的党员；二是文化水平低、缺少资金而致贫的党员；三是因子女上学而致贫的党员；四是因病因灾而致贫的党员。由于这部分贫困党员生活艰辛、思想觉悟相对落后，缺少让群众信服的资本，使其在新农村建设的进程中模范作用和党员先进性陷入尴尬的境地，并忍受经济上贫困、政治上边缘化、心理上承受能力脆弱化的痛苦。

二、当前农村贫困党员帮扶机制存在的问题

出现农村贫困党员这一特殊群体，从党员自身来讲，主要有以下几种原因：一是因“脑”致贫。由于文化水平低，少数党员思想观念落后，不思致富。二是因“能”致贫。绝大多数的农村贫困党员，创新能力和脱贫致富能力较弱。许多党员从村干部岗位下来后，无一技之长，不愿外出打工，变成“留守党员”，只“习惯当干部”，对农业精耕细种的技术不精，又无力“外出淘金”，因此生活困难。三是因“病”致贫。贫困党员由于年龄大，身体素质也普遍差。调查中，绝大多数的贫困党员本人或家人生病，丧失劳动力，缺少生活保障，而且还要承受因为看病带来的巨大经济负担，生活十分困难。

从基层党组织建设的角度看，农村贫困党员的帮扶机制在构建过程中也暴露出一些薄弱环节。

第一，对农村困难党员帮扶工作认识不到位。在如何认识和看待帮扶贫困党员这个问题上，有些人还存在一些看法。他们认为党代表的是最广大人民群众的根本利益，根本宗旨是全心全意为人民服务，强调做好帮扶贫困党员工作是对党员搞“特殊化”，与我们党坚持全心全意为人民服务的宗旨是矛盾的。这种认识存在一定的片面性。党的十七大报告提出了“尊重党员主体地位的明确要求，党员是党组织、生活、工作的主体，党的十七大修改通过的把为党员服务写进了基层党组织的基本任务。党所肩负的历史使命，要靠千千万万党员来完成；党全心全意地为人民服务的宗旨，密切联系群众的工作路线，要靠每一个党员用自己的实际行动来体现、来落实。

第二，农村贫困党员帮扶投入不足。农村贫困党员帮扶投入不足，具体表现为：一是投入的资金数量不足，主要指思想上的帮扶多，资金帮扶的少。对贫困党员帮扶的时候更多上是在思想上的关心、精神上的慰问，而缺乏一定的财力投入。二是投入的资金渠道不宽，主要是指党内帮扶的多、社会帮扶的少。目前，国家虽然出台了低保政策，民政部门也对困难户纳入保障体系，但贫困党员在其中所占的比例极少。在涉及贫困党员帮扶时，认为是“党组织份内的的事”的比较多，扶助资金来源渠道主要是党内工作经费。三是投入的时间和精力不够，主要是指临时帮扶的多，经常性帮扶的少。目前，对贫困党员的帮扶主要集中在春节、元旦和“七一”期间，其他经常性的帮扶少。

第三，农村贫困党员帮扶工作效果不明显。良好的工作机制是保障帮扶工作顺利进行的重要条件。目前，帮扶机制运行中主要存在“三难”：一是帮扶的对象确定难。有的地方对党员困难的原因和表现没有进行分类，对贫困党员的申报也没有按规定的程序进行，致使在确定帮扶对象时，靠“拍脑袋”来决议。同时对贫困党员的台帐也没有进行规范管理和及时更新。致使帮扶时，贫困党员“老面孔”比较多，新面孔少之又少。二是帮扶的措施落实难。当前大多数基层党组织都能按照上级的要求开展好党内帮扶活动。比如，根据本地实际，在党员中开展“双培双带”等活动，提高党员致富本领。但有的村党组织以工作忙为由没有很好地开展，致使党员致富本领不强。同时，在党组织自身建设帮扶方面，发展党员不力。有些地方发展党员把关不严，对党员的素质结构和致富本领很不重视。三是帮扶的效果显现难。有些村党组织在对贫困党员实施帮扶时，仅仅靠采取送钱送物等应急性、“输血”式的救济方法，未能充分地考虑到党员的具体实际困难，从长计议，导致治标不治本，不能解决根本性问题。

三、建立党内帮扶机制的几点思考

新农村建设是贯穿着以人为本理念的系统工程。在社会主义新农村建设中，采取有效的帮扶对策是解决农村贫困党员问题的根本性出路，也是实现农村基层党内和谐的重要途径。深入贯彻党的十七大精神，各级党组织进一步加强党内帮扶力度，并制定农村贫困党员帮扶的切实可行的政策，使农村贫困党员的帮扶逐步纳入规范化、程序化、制度化的轨道。从宏观层面而言，其策略运用应以总体经济成长为核心的大型乡村发展计划为核心，修正直接面对贫困党员、小型项目式为主的临时性扶贫方式。在帮扶过程中，最为基础的是以乡村扶贫即对基础设施建设援助为依托，进而在这些基础设施建设中为贫困党员寻找其增收的位置与途径，对农村发展、农业及社会服务的援助，充分考虑农村贫困党员群体的处境；此外，直接技术协助方式的介入，如提供食物、生产技能培训运动以及乡村小农信贷资助等。从改进现有农村党员群体帮扶机制，提升帮扶效果的对策视角考察，其对策包括以下五个方面：

（一）加强党员帮扶的领导主题建构，以基层政府与社会合力帮扶为突破点。

农村基层党组织领导班子作为新农村各项事业建设的决策者和领导者。在新农村建设的过程中，有一个好的领导班子和领导干部至关重要。在革命战争年代，领导干部的作用是巨大的，同志指出“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有最好的干部”。而社会主义和平建设时期干部的作用也是不能否定的。“大量实践证明，选配好一个带头人，就能兴一方经济，富一方群众，保一方平安”。因此，在新农村建设中，要努力建设一个结构素质高、业务精湛、乐于奉献、开拓进取、团结奋斗的帮扶团队，并且充分发挥社会帮扶资源。既要把文化水平高、群众威望高、业务成就高、作风正派的“三高一正”的村民，选进领导班子，又要整合社会资源和力量。并且，要加大对选拔干部的培训力度，提高其政治和业务素质，能够更好的领会和执行党的各项路线、方针、政策，尤其是党的有关加强对生活贫困党员帮扶的方针和重要指示，从而使农村贫困党员的帮扶既有人力资源的保障，又充分调动乡村各方力量，加强帮扶力度。

（二）健全农村贫困党员帮扶制度，把党员贫困帮扶与基层党建有机结合。

按照科学发展观和构建和谐社会的总体要求，以党内和谐促进社会和谐的思路，在现有的从中央到地方关于帮扶工作的规范、条例的基础上，加快贫困党员帮扶的制度化、法律化进程。尽快完善帮扶工作对象确定、帮扶标准、形式、成果考评等各环节的制度，为全社会的党内帮扶提供制度、法律保障，进而为新农村建设中农村贫困党员的帮扶提供保障，使对农村贫困党员的帮扶工作真正做到政治上关心、生活上关爱、事业上支持。从而坚定党员的理想信念，提高农村党员群体素质，增强农村基层党组织的战斗堡垒作用。

（三）建立乡村发展与贫困党员帮扶一体化机制。

要把乡村发展的整体规划和贫困党员帮扶二者有机结合，形成一体化机制。在乡村发展整体规划的框架下，再次建构贫困党员帮扶机制。首先，拓宽资金投入渠道，为日常帮扶提供财力支持。在资金渠道上采取“党费挤一点，财政拨一点，党费捐一点，社会助一点，上级扶一点”的办法，建立农村贫困党员帮扶基金，为日常帮扶提供源源不断的财力支持。其次，搞好各项配套措施建设为日常帮扶提供便利。新农村建设中，尤其要不断完善农村基础设施建设和医疗卫生事业建设，切实解决贫困党员“看病难”、“养老难”等问题。第三，在具体操作过程中，对农村贫困党员的帮扶做到“六定”。为了日常帮扶机制的建立，在操作过程中应实行“定目标、定措施、定时间、定人、定点、定事”，真正做到贫困党员帮扶工作的具体化，增强帮扶工作的实效性、长期性。

（四）改善农村党员结构，建立党内融合机制。

十七大报告指出“以加强理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员干部队伍为重点加强组织建设”，“提高发展党员数量，优化党员队伍结构”对党员队伍建设和发展党员工作提出了更高的要求。解决新农村建设进程中的党员贫困问题，一定要结合农村党员结构的实际问题，以十七大精神为指导，按照“坚持标准，保证质量，改善结构，慎重发展”新时期发展党员的方针展开基层党建工作。在发展党员的过程中做到“立足优化党员队伍结构，将发展党员的重点向带头致富能力强，带领群众脱贫能力强，群众威望高，年龄低的‘双强一高一低’农民倾斜”，把正直符合党员标准且能力强的年轻人吸收加入党组织，这不仅能够提升党组织的整体水平，而且将为我们党在农村事业发展后继有人奠基。

在改善党员结构的同时，还应把农村党员先进性教育工作持续推进，立基于此，增强党员群体意识，克服党内对贫困党员的偏见，形成“一荣俱荣，一损俱损”的集体利害观念；其次，发扬党内谈心的优良传统，开展好党内谈心活动。党内谈心是党员同志之间交流思想、加深理解、培养感情、增进友谊以实现共同进步的有效途径。第三，实行有效的激励措施使贫困党员变被动为主动。在新农村建设中，从农村实际出发，采取灵活、有效的激励措施，以增强贫困党员在完成各项任务后的成就感，进而激起他们主动与经济状况好、致富能力强的党员请教和交流的信心和勇气。只有借助于我党在革命和建设中遗留下来的优秀工作方法和宝贵的工作经验，并结合新形势的变化勇于创新、灵活运用，基层党组织才能建立合理的党内沟通机制，在应对新形势的党员贫困问题时，才能达成共识，形成合力。

（五）因地制宜确立帮扶策略，努力实现帮扶工作的多层次化。

农村扶贫的意义篇2

关键词：新农村；扶贫；政府；非政府组织；贫困村

在建设社会主义新农村战略任务下，经济薄弱村的扶贫开发工作无疑更加任重而道远。它不能仅囿于贫困户数量的减少和温饱问题的解决，更应按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求去规划实施，“使广大农民生活有比较明显的改善，使农业生产水平有一个较大的提高，使农村基础设施建设得到切实加强，使农村各项社会事业全面发展”［1］。这就要求扶贫开发工作必须创新思路，必须坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动［2］。笔者遵循这一思路，以政府、非政府组织和扶贫村为视角，谈谈新农村建设形势下的扶贫主体。

一、扶贫主体之一：政府的角色定位

在社会主义新农村建设过程中，政府尤其是基层政府起着主导作用，扮演着全方位、多层次的角色。针对扶贫工作，笔者认为，政府起码要做到以下两点：

1.提供公共服务

中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林表示，为农民提供基本而有保障的公共服务，是中国新农村建设的现实任务。对农民而言，公共服务的主要产品就是农村公用基础设施。目前，我国贫困农村公用基础设施建设滞后，这不但严重地制约着扶贫工作的开展和扶贫效率的提高，更为关键的是，它无法适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。因此，无论是贫困地区的脱贫致富，还是建设社会主义新型农村，都必须把大力发展农村生产性和农民生活性基础设施建设作为首要任务，为扶贫工作的有效开展和社会主义新农村的建设提供可靠的基础性保障。

问题在于谁应该是贫困农村公用基础设施建设的主要承担者？笔者以为政府应当承担这一责任。

一方面农村公用基础设施作为公共产品，其投资主体具有特殊性，即农村公用基础设施建设应主要依靠政府或集体投资。政府作为公共产品的主要供给者，理应承担起农村公用基础设施建设的主要责任。另一方面，农村水利、公路等基础设施建设需要的资金投入动辄几十万、上百万，仅靠农民和村集体投入往往承受不起，对贫困村而言，更是天方夜谭。国家财政应该在这方面通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予扶持，这是政府的职责使然。温家宝总理在2006年2月省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上提出：要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。

2.做好行政指导

在基础设施上，政府要为农民提供好公共服务；而在农村事务、农业生产上，政府要予以行政指导。行政指导(administrativeguidance)具有助成性、诱导性和柔和性之特征，它相对于传统的“命令——服从”式的刚性政府行为，更能体现对贫困农民的引导和尊重，更符合新农村建设“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”［1］的基本目标。

另外，政府对农村事务予以行政指导，也是依“法”行政的体现。《中华人民共和国农业法》第十六条规定：“国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求，调整和优化农业生产结构”；《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项……”06年中央“一号文件”也明确“推进新农村建设是一项长期而繁重的历史任务……必须坚持科学规划，实行因地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进……”。

在新农村建设的路上解决农村贫困问题，政府如何做好行政指导呢？一是引导农村科学做好整体发展规划。政府应当按照建设社会主义新农村的要求，遵循农村扶贫与农村长远发展规划相结合的理念，从农民生活、农业生产、农村建设的角度，引导农民搞好整体规划，在规划中，“必须要统筹安排，兼顾左右，体现全面发展，而在实施过程中，又要因地制宜、突出重点、优先扶持发展”。［3］二是政府应当利用其掌握市场信息的优势，为农民做好服务。政府可以通过行政指导为农民提供农产品供求、农业经营风险预测、农业气象水文灾害预报、农业种植技术等信息,提高农民把握市场供求和抵御市场风险的能力。三是政府应当鼓励农民走农业产业化的道路，引导农民树立农业新理念。发展产业化经营是实现农民脱贫、农业增收的必由之路。中央关于新农村建设文件中明确“发展农业产业化经营。要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地……积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织……”［1］农村基层政府应结合本地实际，制定出有的放矢、切实可行的指导性发展计划，为农民生产经营指明方向。

二、扶贫主体之二：非政府组织的扶贫参与

经济学家茅于轼曾说，扶贫需要社会的合力。06年中央一号文件指出，“建设社会主义新农村是全社会的事业，需要动员各方面力量广泛参与”。民政部官员也表示，民间组织积极参与扶贫，为扶贫带来不绝的动力，必将成为扶贫项目中的主体。

1.非政府组织的扶贫优势

我国政府主导的扶贫事业取得了巨大成就，但不足之处很明显。实践中，许多地方政府在扶贫事业中喜欢搞亮点，面子工程，忽视当地民众的基本需要；扶贫发展项目的计划通常是由当地政府制定的，作为扶贫对象的农民却被排除在决策过程之外，这就使得扶贫开发缺少群众基础；另外，扶贫资金、物品由于各种原因难以直接送到贫困者手中，也使得群众对扶贫工作不满。

非政府组织参与扶贫活动可以弥补这些不足。首先，它的适应性较强，能够针对当地各种既定的经济、习俗条件，采取各种相应的措施，促进扶贫工作的深化；其次，它“能够近距离平等地接触基层群众，将贫困农户有效组织起来，培养自立和互助的精神，促进农户参与消除贫困活动的全过程”；［4］再次，非政府组织对扶贫村的综合发展项目，一般规模较小，且更为本地化，更能专注于贫穷农户；最后，非政府组织在消除贫困的事业中，利用其在社会上的影响力，能有效地唤起一般公众对农村贫困问题的关注，充分利用各种扶贫资源。

农村扶贫的意义篇3

在建设社会主义新农村战略任务下，经济薄弱村的扶贫开发工作无疑更加任重而道远。它不能仅囿于贫困户数量的减少和温饱问题的解决，更应按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求去规划实施，“使广大农民生活有比较明显的改善，使农业生产水平有一个较大的提高，使农村基础设施建设得到切实加强，使农村各项社会事业全面发展”。这就要求扶贫开发工作必须创新思路，必须坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动。

1政府部门给力

在社会主义新农村建设过程中，政府起着主导作用，扮演着全方位、多层次的角色。针对扶贫工作，政府在当中可以为建设扶贫工作进行多方面的指导。

（1）政府部门全力支持信贷扶贫工作，信贷扶贫工作是党中央国务院赋予农业银行的一项重要任务,是农业银行服务“三农”,支持社会主义新农村建设,促进和谐社会快速实现的重要工作内容。全面建设小康社会,重点在农村,难点在贫困地区,在建设新农村背景下农业银行信贷扶贫工作必须进行创新。正确处理扶贫与贷款安全,社会效益与经济效益的关系,把信贷扶贫工作与银行的商业化经营结合起来,拓宽视野,创新思路,使信贷扶贫在扶贫开发工作中发挥应有的作用。加大扶贫贷款结构调整力度,因地制宜,区别对待,发挥资金规模优势,增强贫困地区的“造血”功能和发展后劲，从而为新农村建设提供金融支持，形成农民增收的长效机制。

（2）提供公共服务，为农民提供基本而有保障的公共服务，是中国新农村建设的现实任务。对农民而言，公共服务的主要产品就是农村公用基础设施。目前，我国贫困农村公用基础设施建设滞后，这不但严重地制约着扶贫工作的开展和扶贫效率的提高，更为关键的是，它无法适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。因此，无论是贫困地区的脱贫致富，还是建设社会主义新型农村，都必须把大力发展农村生产性和农民生活性基础设施建设作为首要任务，为扶贫工作的有效开展和社会主义新农村的建设提供可靠的基础性保障。

（3）做好行政指导，在农村事务、农业生产上，政府要予以行政指导。政府对农村事务予以行政指导，也是依“法”行政的体现。首先是引导农村科学做好整体发展规划。政府部门应当按照建设社会主义新农村的要求，遵循农村扶贫与农村长远发展规划相结合的理念，从农民生活、农业生产、农村建设的角度，引导农民搞好整体规划，在规划中，“必须要统筹安排，兼顾左右，体现全面发展，而在实施过程中，又要因地制宜、突出重点、优先扶持发展”。其次是政府应当利用其掌握市场信息的优势，为农民做好服务。政府可以通过行政指导为农民提供农产品供求、农业经营风险预测、农业气象水文灾害预报、农业种植技术等信息,提高农民把握市场供求和抵御市场风险的能力。

（4）政府应当鼓励农民走农业产业化的道路，引导农民树立农业新理念。发展产业化经营是实现农民脱贫、农业增收的必由之路。中央关于新农村建设文件中明确“发展农业产业化经营”。要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，积极引导和支持农民发展各类经济合作产业，基层政府应结合本地实际，制定出有的放矢、切实可行的指导性发展计划，为农民生产经营指明方向。

2扶贫村的自身建设

（1）“人民是创造历史的主人”。贫困村的农民不但是扶贫的对象，也应当是扶贫的主体，成为解救自身的主人。村支两委班子成员要有长远的发展目光，勇于创新，结合当地实际，最大限度的将本村的资源合理开发。在扶贫开发中，在社会主义新农村建设中，首先要选好带头人。选好带头人，首先要选好村干部。在建设社会主义新农村的形势下，村干部的选任应该以“海选”+“提名”方式竞选为主。即“海选”产生一名、村里致富能手推选出一名、村委会推荐一名、基层政府推荐一名，然后通过竞争上岗。这既体现基层民主，也杜绝海选的随意性。

农村扶贫的意义篇4

关键词：扶贫；贫困现状；脱贫预测；贵州省

一、引言

自20世纪70年代末期扶贫工作开展以来，贵州省积极响应国家号召并探索符合本省省情的减贫举措，在扶贫工作中取得了巨大成就，形成了独特的“贵州经验”，为我国减贫进程作出了巨大贡献。但是，随着扶贫面持续收窄，贫困不断向纵深推进，扶贫形势及方式日趋复杂，扶贫任务异常艰巨。2015年，贵州省作为全国贫困人口最多的省份，为实现2022年所有贫困地区、贫困人口共同迈入小康社会的目标，立下了扶贫“军令状”。贵州省作为扶贫攻坚的主战场，在实现全面小康的最后冲刺阶段充分总结扶贫成效、认识贫困现状并对脱贫时间作出预测十分必要，充分认识新阶段减贫重点和关键点等不仅能为科学决策提供依据，还能提高减贫效率，这亦是本文研究意义所在。

二、贵州省扶贫开发主要成效

（一）贫困人口大幅减少

扶贫开发初期，1985～1993年，贵州省贫困发生率下降非常显著，高达23%。1994年，我国贫困标准线设为440元，此时贵州省农村贫困人口有860万，占全国农村贫困人口的12%。1994～2000年，这是贵州省减贫成绩最辉煌的时期，贫困率下降一度高达25%。2000～2007年，贵州贫困率下降速度趋缓，但2007年贫困率减少到了6.5%，扶贫工作重点县贫困率则达到最低值8.1%。2008年，国家贫困标准线提高到1196元，全国农村贫困人口增至4007万人，而贵州农村贫困人口占比则高达15%。2011年，我国贫困线标准提高至2300元，贵州农村贫困人口增至1149万，贫困率激增至33.4%，扶贫工作重点县贫困率则达到了40.6%。

2011～2017年，贵州省农村贫困人口占全国比例呈稳步下降趋势，减贫效果较全国而言较为显著。如图1所示，总体上，由于贫困线标准变化等原因，贵州省农村贫困人口占全国比例波动较大，贫困发生率以2008年和2011年为节点，在2003～2007年、2009～2010年、2012～2014年这三个阶段呈大幅下降趋势。贵州省2014年贫困率为18%，2015年贫困率则较上年降低了4%，贫困率降幅仅次于甘肃省（甘肃省降幅为5.3%），位居全国第2位；农村贫困人口减少了130万人，仅次于河南省（河南省减少了135万），减幅排全国第二位。经过长期的扶贫开发历程，贵州省贫困人口从1986年年底的1500万减少到了2015年的493万，尽管减贫成效显著，但目前仍是全国贫困人口最多的省份。

（二）贫困人口生活水平普遍提高

农民人均纯收入指标往往能够反映农村贫困人口的经济状况、生活水平情况等。如图2所示，整体上，全国农民人均纯收入与贵州省农民人均纯收入均保持较快增长，但二者差距仍旧较大，可以看出贵州省整体经济发展较为落后。贵州省农民人均纯收入从1996年的1277元增至2015年的7386.87元，近20年间增长了5.78倍。但2015年贵州省农民人均纯收入仅占全国农民人均纯收入的64.7%，与1996年的66%的比例相比，增幅并不大。同时，根据统计年鉴数据的对比可知，贵州省扶贫开发县农民人均纯收入略低于全国扶贫开发县平均水平，表明扶贫开发县农民生活水平仍需极大地提高。

（三）贫困区域范围缩小

随着贵州省扶贫开发工作的持续开展，贫困不断向纵深推进，贫困区域范围呈现聚拢和缩小的趋势，扶贫瞄准也从县域转向瞄准贫困村、贫困户。值得注意的是，贵州省农村贫困发生率与扶贫重点县贫困发生率之间的差值仍在逐渐增大，从2003年的2.2%的差值增至2014年的9.3%，这表明贫困人口更多的集中在贫困重点县，同时由于贫困“漏出”及返现象始终存在，扶贫形势更加严峻，扶贫难度增大。从贫困发生率的空间分布上看，贵州省贫困区域范围萎缩，贫困状况严峻的地区主要集中东南部、南部地区，尤其集中分布在少数民族聚居地区，其中部分地区贫困发生率甚至达到了50%～60%；贵州省北部、中部贫困发生率则较低，其中遵义地区、黔中地区等贫困发生率最低。目前，黔东南州、黔南州以及铜仁地区仍是贵州省扶贫开发的重点地区。

三、目前贵州省面临的扶贫新形势

（一）贫困人口多，贫困程度深

贵州省2015年年底，尚有农村贫困人口493万人，贫困人口数量排全国第一位，且其中91.2%的贫困人口、90.6%的贫困乡镇、92.1%的贫困村、82.5%的民族乡镇位于集中连片特困地区。目前，贵州省共有贫困县66个、贫困乡190个、贫困村9000个，其中新阶段扶贫开发工作重点县50个。贵州省88个县（市、区、特区）中，有13个贫困发生率在22%以上，10个在20%～22%之间，16个在15%～20%之间，22个在10%～15%之间，15个在5%～10%之间，12个在5%以下；其中，黔东南州16个县（市）中，贫困率在20%以上的有13个；遵义市14个县（市、区）中，贫困率集中在5%～10%的有9个；贵阳市10个县（市、区）的贫困率均在5%以下。由此可见，贵州省整体上贫困人口众多，且贫困程度相当深。

（二）贫困区域广且分布不均衡

目前，贵州省所有市州均有不同贫困程度的贫困人口，其中部分市（州）的贫困人口总量还很大、贫困发生率还很高，例如仅毕节市的农村贫困人口数量就比福建省、辽宁省农村贫困人口之和还多（两省贫困人口共111万）。其中，黔东南州贫困人口为84.32万人，占全省贫困人口的17.1%；铜仁地区贫困人口为58.32万人，占全省贫困人口的11.8%；黔南州贫困人口为58.29万人，占全省贫困人口的11.8%。总体上，如图3所示，从贫困空间分布来看，贵阳市、遵义市等地贫困发生率最低，贵州省东南部、西部贫困发生率则偏高；从南北方向上看，贵州省南部地区贫困率总体上高于北部地区贫困率；整体上，贵州省贫困发生率较高地区呈“U”形分布。

（三）冲刺全面小康，减贫任务重

为实现到2022年所有贫困地区、贫困人口共同迈进全面小康社会的目标，贵州、甘肃等22个减贫任务重的中西部省份，在2015年的中央扶贫开发工作会议上向中央签订了《脱贫攻坚责任书》。其中，贵州省立下扶贫“军令状”，对扶贫开发工作的最后冲刺阶段进行了规划，提出五年内贵州省将坚持“六个精准”及“五个一批”，要彻底解决现行标准下的493万农村贫困人口的脱贫问题，并制定了“十三五”脱贫计划与目标，提出到2017年年末，要完成24个贫困县、375个贫困乡镇脱贫“摘帽”任务，要使5800个贫困村出列，贫困县农村人均可支配收入要达到8000元；到2022年年末，要实现全省50个国家扶贫开发重点县全部脱贫“摘帽”。

（四）扶贫资源相对欠缺

值得注意的是，贵州省虽是全国贫困人口最多的省份，但2015年中央财政对贵州转移支付执行数为2324亿元，仅排全国第10位，贵州省人均所得中央转移支付仅排全国第7位，低于、青海、新疆、宁夏、内蒙古、甘肃等省区。贵州省要在短短5年内与全国同步实现全面小康，扶贫开发任务异常艰巨，与此同时，加大我国对贵州省的扶贫支持力度十分必要。

四、贵州省脱贫时间预测

通过对各年农村贫困发生率的统计数据进行回归预测，能够大体上预测出贵州省脱贫时间，可以基于统计意义给认识贫困状况、政策决策等一定的参考价值。

（一）贵州省及9个市（州）脱贫时间预测

以2010年最新的贫困标准为基准，2011年以来贵州省及9个市（州）农村贫困发生率，如表1所示。

依据上表贫困发生率数据，可以制作散点图，如图4所示。

通过绘制散点图（图4）可以判断，2011～2015年贵州省及9个市（州）农村贫困发生率大致呈线性分布，因此，对贵州省历年农村贫困发生率进行普通最小二乘法（OLS）回归，得出回归结果如下

Y=9604.58-4.76X

（12.369）（-12.34）

R^2=0.981，DW=1.64

根据上式可以算出，当Y=0时，可以算出X=2017.77，即大约2018年时，贵州省农村贫困发生率接近于零。对上表9个市（州）依次进行OLS回归，依据回归结果算出当前标准下，贵州省9个市（州）农村贫困发生率接近于零时的主要年份，如表2所示。

（二）贵州省各地区脱贫时间预测

以2010年贫困线为标准，根据2011～2015年贵州省各地贫困发生率，对贵州省各地依次进行OLS回归，依据回归结果算出当前标准下，贵州省各地农村贫困发生率接近于零时的主要年份，并将各县（市、区、特区）按照预计脱贫时间按照年份分为7组，如表3所示。

（三）脱贫时间预测结果分析

根据2010年以来贵州省各地的实际贫困状况的变化趋势，仅从统计意义出发，预测到贵州省绝大部分地区能在2017及2018年脱贫，尤其集中在2018年。其中，贵阳市、钟山区等11个地区已经在2016年前脱贫，余庆县将在2016年脱贫，而织金县、施秉县则预计在2022年实现脱贫目标，榕江县则预计在2022年才能脱贫，预计贵州省全面脱贫时间在2022年。但鉴于扶贫工作的复杂性、解决剩余贫困的艰巨性及部分影响因素的不可预见性等，本文预测，统计意义上简单回归预测的脱贫时间可能早于实际脱贫时间。

五、结论与建议

根据计算结果，本文预测，如加大对榕江县等贫困发生率仍旧较高的县份的扶贫力度，在2022年贵州省有望实现全面小康的扶贫开发目标。从整体上看，预计脱贫时间最晚的县主要集中在黔东南州，该州是贵州省新阶段扶贫开发的主战场之一，也是贵州省冲刺全面小康、新阶段扶贫开发工作的重点和关键点，更应加大对该州及其他特困地区的扶贫开发力度。

总体上，贵州省在历年的扶贫开发工作中取得了卓著成效，贫困人口大幅减少，贫困区域范围缩小。但由于贫困人口基数大、贫困向纵深推进，贵州省成为了中国新阶段扶贫攻坚的主战场，因此扶贫难度增大、扶贫任务异常艰巨。面对2022年实现全面小康的扶贫开发新形势，贵州省应积极改变扶贫开发方式，加大扶贫工作力度，提高扶贫效率并在扶贫工作中有所侧重，此外，加强自身经济发展能力、加强扶贫开发政策争取及加强扶贫工作考核评比等也十分必要。

参考文献：

[1]房伟臣，梁会中.贵州农民经济生活状况简析[J].农村经济技术，1994（11）.

[2]孙志刚.贵州省人民政府2016年《政府工作报告》[N].贵州日报，2016-02-05.

[3]马彦涛.精准扶贫战略的多元路径――以贵州省为例[J].祖国，2016（22）.

[4]贵州省统计局.贵州省贫困现状分析[EB/OL].贵州省y计局网站，2016-10-11.

[5]杨龙，李萌，汪三贵.我国贫困瞄准政策的表达与实践[J].农村经济，2015（01）.

[6]肖小华，朱元兰.贵州省农村贫困分布情况及反贫困政策研究[J].神州旬刊，2013（02）.

[7]燕安，刘明辉.统一战线参与贵州扶贫开发问题初探[J].贵州社会主义学院院报，2012（04）.

[8]新华社.中央扶贫开发工作会议召开[J].中国扶贫，2015（23）.

[9]周丕东，崔嵬，詹瑜，孙秋.贵州乌蒙山区农村扶贫开发对策研究[J].贵州民族研究，2012（02）.

[10]杨颖，胡娟.贵州扶贫开发成效、历程及挑战思考[J].开发研究，2013（02）.

农村扶贫的意义篇5

新一轮农村建设扶贫工作已经全面启动。刚才，来安同志对20*年工作进行了回顾总结，对2009年工作作了安排部署，讲得十分具体、非常全面，我完全赞同。会上，还表彰了建设扶贫工作先进后盾单位和先进个人。在此，我代表县委、县政府，对各建设扶贫后盾单位表示衷心的感谢！向受到表彰的单位和个人表示热烈的祝贺！向新老队员致以亲切的问候！下面，我讲三点意见：

一、认清形势，把握机遇，坚定新一轮建设扶贫工作的信心和决心

农村建设扶贫工作是一项长期而艰巨的工作，新一轮扶贫工作的要求更高、任务更重，扶贫攻坚的难度更大。特别是当前受国际金融危机影响，国内外的经济形势正在发生广泛而深刻的变化。随着金融危机的不断蔓延，对“三农”发展的冲击加大，在一定程度上加剧了城乡居民收入差距，建设扶贫工作面临的形势更加严峻。但是，在正视这些问题的同时，我们必须清醒地看到，我县建设扶贫工作正面临着良好的发展机遇，可以说是进入了历史以来的最好时期。

一是国家战略部署越来越注重消除社会贫困问题。改革开放以后，扶贫工作的力度不断加大。上世纪90年代，实施了“八七扶贫攻坚计划”，基本解决了农村贫困人口的温饱问题。进入21世纪后，为实现全面建设小康社会的奋斗目标，中央提出贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，坚持以人为本，着力改善民生，统筹城乡和区域发展，这些重大战略思想和战略任务的提出，提升了扶贫工作的地位，丰富了扶贫工作的内涵，对扶贫工作提出了新的、更高的要求。特别是在党的十七大和十七届三中全会的《决定》中，立足于社会主义初级阶段的基本国情，充分估计了扶贫开发面临的新形势和扶贫开发的艰巨性、长期性，提出了到2022年“绝对贫困现象基本消除”的阶段性扶贫开发目标和“四个加大、两个提高”的扶贫开发工作新要求（加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，提高扶贫开发水平，提高扶贫标准），对低收入的农民全部实行扶贫政策。

二是政策环境越来越有利于消除社会贫困问题。一方面，我国整体上进入了以工补农、以城带乡的发展阶段，随着工业反哺农业，城市支持农村力度的不断增强，社会主义新农村建设给建设扶贫工作带来了新的契机，农村建设扶贫工作的外部环境越来越好，面临许多政策性机遇。另一方面，不久前国家宣布上调扶贫标准，对2007年人均收入1067元以下的农村人口实施同样的扶贫政策。这个扶贫标准的提高不是单纯技术问题，而是重大政治决策。由于扶贫标准的调整，扶贫开发的首要对象从没有解决温饱的绝对贫困人口调整为新标准以下的全部人口，并对其全面实施扶贫政策。这说明国家扶贫力度将进一步加大，并在政策上得到了切实保证。

三是*自身越来越有能力消除社会贫困问题。一方面，随着全县经济实力的快速提升和财政实力的日益壮大，县委、县政府逐年加大建设扶贫投入力度，给扶贫工作带来了新的活力。同时，在长期的扶贫攻坚实践中，我们取得了显著的成效，创造和积累了一系列好的经验和做法，为推进新一轮建设扶贫工作打下了良好基础。另一方面，贫困群众主体意识明显增强，建设扶贫工作得到群众的热烈拥护，人民生活水平日益提高，贫困群众脱贫致富的愿望日愈强烈，参与建设扶贫工作积极性日益高涨，将有利于各项扶贫工作的顺利开展。

因此，我们必须全面分析和科学把握当前形势，既要看到扶贫工作面临的严峻形势，更要看到扶贫工作面临的前所未有的大好机遇，要勇于化压力为动力，化危机为生机，切实增强抓好新一轮建设扶贫工作的责任感和紧迫感，牢固树立做好新一轮建设扶贫工作的信心和决心。

二、抓住关键，突出重点，全力以赴打好新一轮建设扶贫攻坚战

今年，我县建设扶贫工作要以学习实践科学发展观活动为契机，以社会主义新农村建设为着力点，紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的问题，加强农村基层组织建设、农村经济发展和基础设施建设，推动新一轮建设扶贫工作顺利开展。

一要围绕基层党建这个核心，为新农村建设提供坚强的组织保证。加强基层组织党建，关键要抓好以村党组织为核心的村级组织建设，抓好以村党支部书记为重点的领导班子和干部队伍建设。“给钱给物不如建个好支部”，“村看村、户看户，群众看支部”，实践证明，选好班子特别是选好村党支部书记至关重要。要着力激发村党组织的内在动力，深入开展“三级联创”和“五个好”村党支部活动，选好配强村级班子，不断增强村支两委的创造力、凝聚力、战斗力。要拓宽选人视野，注重从农村致富能手、返乡务工经商人员、专业协会负责人、复员转业军人中培养选拔村干部特别是村党支部书记。要立足长远，着力培养好村级后备干部，积极发展年轻党员，切实解决“后继乏人”的问题。要有针对性的开展教育培训，引导和帮助农村党员干部更新观念、提升素质，切实增强村级班子的组织管理功能、教育引导功能和服务协调功能。要进一步扩大基层党内民主，建立健全各项议事决策制度，确保有章理事，实现党建工作和村级管理的制度化、规范化、经常化。要抓紧村级活动阵地建设，充分利用已建成的村级组织活动场所和农村党员干部现代远程教育站点，积极开展各类活动，组织各类培训，充分发挥其效益。

二要围绕经济增长这个中心，为新农村建设提供有力的产业支撑。建设扶贫工作的中心任务是发展农村经济，帮助贫困村民增加收入。要把发展产业作为帮助农民增收的主要措施，根据当地资源、环境、土质等自然条件，深入调研，科学规划，选好切入点，加快产业结构调整。要培育农业特色产业，大力发展“一村一品”、“一乡一业”或“数村一品、数乡一业”，并发挥其农业结构调整的示范、辐射和带动功能。要发展和树立一批种植、养殖的先进典型，通过典型引路和示范带动，不断提升农村经济发展实力。要加强科技推广和服务，高度重视“土专家”、“田秀才”的培养，切实把先进的种植、养殖技术送到农民手里，送到田间地头。要大力发展农村专业合作经济组织，提高农民的组织化程度，引导农民学会自己找市场、闯市场，解决好一家一户办不了、办不好、办了不划算的问题。要千方百计发展村集体经济，继续办好和改造好林场、果园、养殖场，经营好集体水利、水电等设施，靠挖潜增收，靠管理增效，争取通过两年的驻村扶贫，帮助驻点村形成稳定的村集体收入来源。这里强调一下，当前春耕生产在即，要突出抓好春耕生产，稳定粮食播种面积，确保无耕地抛荒。

三要围绕基础设施建设这个重心，为新农村建设提供有利的发展条件。基础设施建设是建设扶贫工作的重要内容，目前最能凸显建设扶贫工作效果，农民群众也最关注。贫困村群众之所以盼我们去搞建设扶贫，其实最大的愿望就是希望通过建设扶贫，帮助他们加快基础设施建设，改善贫困村群众的生产生活条件。我县2009年度基础设施建设，主要是抓好“四大建设”，即村组道路建设、农田水利设施建设、饮水工程建设、沼气建设。这里要强调的是，改善贫困村的生产生活条件，应分清轻重缓急，突出重点。要做的事情很多，但财力、民力有限，不能齐头并进、急于求成，要首先解决最紧迫的问题，解决群众反映最强烈的问题。要注重工程质量和效益，每一项工程都要科学论证，精心施工，确保干一项、成一项，真正发挥作用，使群众长期受益。要注意工作方法，一家一户能够干的，就动员和组织群众自己干；一家一户干不了的，需要全村甚至几个村联合完成的，一定要按照民主程序，召开村民会议或村民代表会议，一事一议，把好事办好，把实事办实。各工作组一定要根据建设扶贫村和后盾单位的实际情况，有重点、按步骤的认真组织实施。要积极发挥各自所在部门的职能优势，多方争取并努力引进发展项目和建设资金，切实改善农民生产生活环境。

三、创新思路，强化措施，提升新一轮建设扶贫工作水平

推动新一轮建设扶贫工作取得新突破，需要各级、各有关部门进一步加强组织领导，创新工作思路，强化工作措施，不断提升工作水平，形成上下联动、齐抓共管的工作局面。

一要强化工作责任。做好新一轮建设扶贫工作，关键在于强化责任，狠抓落实。各相关乡镇要把建设扶贫工作摆在更加突出的位置，党政一把手要带头联点，切实履行好对建设扶贫工作的督促指导、统筹协调和排忧解难的职责，为驻村工作组开展工作创造良好的环境。各后盾单位要把驻村帮扶工作摆上本部门、本单位的重要位置，把帮扶工作与开展本部门、本单位业务工作结合起来，把帮扶村作为下属单位对待，“一把手”要亲自抓，班子成员和股室负责人应深入驻点村调研指导，从人力、物力、财力上尽可能给予支持，帮助解决工作中的实际问题。各驻村工作组必须在4月3日前下村，加强同后盾单位和上级有关部门的联系沟通，及时反映工作中遇到的困难、问题和群众意见，积极争取本单位和其他方面的资金、物资支持。各驻村干部要虚心学习，扎实工作，遵守纪律，做到下得去、蹲得住、吃得苦、干得好，树立良好形象。县建设扶贫领导小组办公室要加大督查力度，督促指导工作组按时按质完成各项工作任务。要加强扶持资金、物质的使用和管理，使扶持资金、物资用在关键处，花在刀刃上，真正发挥最大效益。

二要注重资源整合。近年来，国家高度重视“三农”工作，对“三农”的扶持力度越来越大。充分整合现有的各类资源，发挥集聚优势，是强力推进新一轮扶贫工作和新农村建设的现实选择。我县是一典型的山区农业县，利用扶持“三农”政策的空间非常大。要抓住社会主义新农村建设的有利时机，整合农村修路、改水、农业开发、沼气建设等项目建设，积极有效地帮助贫困村改变落后面貌，夯实发展基础，增强发展后劲。要抓好村级活动场所、现代远程教育站点、农村文化广场、村卫生室等各类活动载体资源整合，避免重复建设、低水平建设，提高综合利用效益。要因地制宜，指导驻点村调整产业结构，做到有基地、成规模、树样板、创效益。产业发展既要立足本地本村，更要兼顾周边农村，注重区域协调发展，增强产业扩大效益。

农村扶贫的意义篇6

关键词:农村低保;扶贫开发;功能定位;发展机制

中图分类号:F270文献标识码:A文章编号:1003-3890(2010)07-0027-06

2007年7月,在全国贫困人口大幅度减少的情况下,中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度;2009年3月,中央决定大幅度提高扶贫标准,新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一,并统一提高到家庭人均纯收入1196元。上述制度安排标志着中国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决,中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段――低保制度维持生存、扶贫开发促进发展,开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排,低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中,所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在,而在低保制度背景下,扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化,职能部门对此不仅必须要在理论上有清晰认识,更应在实际工作中作出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是,在低保制度背景下,扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工,对此已有共识。但究竟如何定位,建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标,迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究,在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助,其保障对象是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下,为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难,让贫困人群分享改革开放的发展成果,从20世纪90年代初,中国就开始探索建立城市低保制度。经过10多年的努力,截至2006年9月底,中国城市居民最低生活保障人数达2227余万人,人均月保障标准为162元,1-9月份的人均补助差额为76元。应当说,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,城市低保制度基本实现应保尽保。

中国对农村低保制度的探索并不晚,实际上还早于城市,但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响,其进展一度比较缓慢。2003年,在城市低保制度取得突破后,民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作,并决定在全面摸清农村特困户底数的基础上,在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度,由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的“十六大”以来,中国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标,中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度,农村低保制度的建设步伐因此明显加快。2006年底,建立农村低保制度的省区市已经达到24个,2007年6月底,31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,覆盖了2068万人。2007年7月11日,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,明确提出要在全国农村全面建立低保制度,并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此,先经地方政府实践探索,后经中央政府正式确认,中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行,这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农村低保制度演进趋势

(一)农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年时间,但应看到,这项制度绝非权宜之计,而将是一项长期的制度安排。首先,从理论上讲,对于任何一个社会,即使在保证起点公平的前提下,由于人的个体差异会导致获取资源能力上的不同,最终导致人的经济情况的差异。因此,对于社会主义国家而言,共同富裕是终极的发展目标,在这一目标的指引下,保障人民的基本生活水平是应有之义,对此,作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的。其次,从国际经验看,社会保障制度始于20世纪初,截至目前,全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天,在许多国家和地区,社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在发展中国家,社会保障在公共支出中的比重也在不断增加①。再次,从中国的国情看,虽然经过60年的社会主义建设,特别是改革开放30年来的经济发展,中国农村的贫困状况得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算,中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%,农村贫困人口数量从1.52亿下降到2600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计,平均每人每年888元人民币)计算,中国的扶贫成就则更为显著。从1981-2004年,在这个贫困线以下的人口所占的比例从65%下降到10%,贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿,5亿多人摆脱了贫困”。②但是,由于中国人口数量庞大,处于贫困线的人口绝对数仍然很多,而且,随着扶贫工作的深化,这部分贫困人口的致贫原因极为复杂,有的甚至是自身能力的缺乏,因此,单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题,这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由,我们认为,农村最低生活保障制度将是中国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲,农村贫困将是中国的基本国情,最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

(二)保障标准将逐步提高

中国农村低保制度建立伊始,受政府财力所限,低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出,农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整,这也是国际惯例。随着中国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快,保障力度势必持续加大。就近期动态来看,这种趋势已经比较明显。2008年底,全国农村平均低保标准是人均988元/年,月人均补差是49元。有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制,今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况,城乡低保标准每年都将有所提高。

(三)低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来,每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5%③。目前,中国的农村低保覆盖面仅有6.15%④。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面,我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段中国政府的财力还比较有限。受财力所限,中国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低,这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”,中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期,将来随着政府财力的不断增长,农村低保标准将逐步提高,更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内,符合低保标准的困难家庭也将应保尽保,低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

(一)积极影响

从总体上和长远来看,农村低保制度的全面实施对中国扶贫开发工作的影响是积极的,主要表现为两方面:一是作为一项“兜底性”的制度安排,直接减少了绝对贫困人口,分担了扶贫开发的一部分压力;另一方面,低保制度也提供了物质条件,使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来,专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来,不仅可以减轻扶贫开发工作的负担,更重要的是,扶贫对象的特征更加趋向“同质化”,这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策,从而促进发展目标的实现。

(二)对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后,对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动,甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后,上述思想波动问题基本已经解决。

但是,随着农村低保制度的全面建立,扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题,而是要着力于促进贫困人口增加收入,促进贫困地区发展。在这一新的形势下,应当坚持实事求是的原则,按照与时俱进的要求,尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括:一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定;二是为了确保完成自身职能和发展目标,必须进行积极探索和创新,尽快确立“发展型”的激励和约束机制;三是虽然扶贫与低保性质有不同,职能有分工,但实际工作中存在交叉或重叠,如何进行组织协调和政策衔接,也是一个迫切需要解决的问题。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

(一)传统扶贫开发工作:兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

中国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标,但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下,此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同,其实现的机制也应不同。对于前者,资源分配的主要依据是“贫穷”――只要足够贫穷,达到一定的标准,政府就不能袖手旁观;而对于后者,问题就要复杂得多,但无论如何,扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容,一是贫困,扶贫资源必须瞄准其对象――贫困者;二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是,当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在而扶贫资源又极度匮乏的时候,要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”,不仅存在操作上的障碍,而且势必面临巨大的政治压力。因此,现实的政策选择必然是,扶贫开发既要发展又要救济,发展与救济目标同时兼顾。

(二)双重目标的实践困扰:产生逆向激励,不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性,但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策,或者在很大程度上使扶贫开发政策成为一项福利制度:只要是贫困人口,就会成为扶贫开发政策的受惠者,就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致了三个结果:一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾,致使扶贫开发资源被分流;二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者),他们也能享受扶贫开发政策与资源;三是受上述第二种人群的影响,大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励,其发展意愿亦趋向弱化。

在这三个结果中,第一个虽然导致部分扶贫资源分流,但亦无可厚非,因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济,只不过,在低保制度建立之前,这种救济职能部分由扶贫开发来承担而已;第二种情况流弊最大,极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源,更为严重的是,他们的“不劳而获”极大地影响了其他绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性,甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是,当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时,与千辛万苦自己努力发家致富相比,维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况表明,在传统体制下,尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展,但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足,甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。从这一意义上讲,扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩,但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来中国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此,国际上也有不少深刻的经验和教训⑤。总之,现有的理论成果和国际相关领域的教训表明,“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足,甚至产生比较严重的逆向激励,因而不利于发展目标的实现。

(三)理论分析:扶贫与低保既有联系,更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口,按最低生活标准实行差额补助的制度,它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践,它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整,其基本方针是开发式扶贫,即:以经济建设为中心,引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,通过发展生产力,增强自我积累、自我发展的能力⑥。开发式扶贫方针是中国多年扶贫开发最根本的经验,也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲,上述两种制度安排至少存在两个方面的共性:一是两者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口,在市场作为配置资源的基本手段的情况下,他们都是公共财政支持的重点领域;二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段,两者相辅相成,而不是相互排斥。

但是,在看到共同点的同时,我们也必须看到两者的重大区别:首先,性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件,其目的是保障人的基本生存权,进而构筑一道社会的安全底线;而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权,与低保“授人以鱼”不同,扶贫更关注的是通过“授人以渔”从而使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力,进而实现农民脱贫致富和农村经济发展。其次,服务对象和政策标准不同。从政策实践上看,农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民;而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口⑦。这里的关键是,虽然存在少量的重叠⑧,但从制度设计的初衷来看,扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口,而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲,同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定,农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,报上一级地方人民政府备案后公布执行;而农村扶贫标准,以国家统计局公布的扶贫标准为准,即2008年家庭年人均纯收入1196元。第三,目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围,稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大,任务也更为艰巨:即缓解和消除贫困,尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱,根本上改变贫困地区社会经济的落后状况,缩小地区差距,最终实现全国人民的共同富裕⑨。因此,“在建设社会主义新农村的进程中,扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务;在全面建设小康社会的进程中,扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务;在构建社会主义和谐社会的进程中,扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务;在建设生态文明的进程中,扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”⑩;第四,工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来,并制定合理的政策标准对其予以保障,其保障的主要方式是生活补助;而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点,因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此,坚持开发式扶贫方针,“必须着力加强贫困地区基础设施建设,努力改善生产生活条件;必须切实加快贫困地区经济发展,通过发展生产力,提高贫困人口自我积累、自我发展的能力;必须注重加大对贫困人口的人力资本投资,把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务,不断提高贫困人口的综合素质。”{11}

(四)低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位:剥离救济功能,专注发展目标

2007年以后,中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为,这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障,还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下,极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障,低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色,扶贫部门也就没有了后顾之忧,完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。

基于以上的分析,笔者认为,随着低保制度的不断完善,未来中国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展――剥离救济功能,专注发展目标。当然,这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段,由于低保覆盖面较窄,保障标准较低,现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务,扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制的初步设想

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立“发展型机制”。这里的发展型机制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制,其中的重点是:政府分配扶贫资源向贫困者提供资助时,要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度,主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说,扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效,只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾,发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者,政府越应该予以扶持,而那些没有发展能力的贫困者,或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者,将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策优惠待遇。其核心思想是在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制,尽量减少或避免逆向激励。

因此,发展型机制客观上要求在低保制度提供生存保障的前提下,扶贫资源的分配不再仅以贫困为依据,坚决摒弃以往工作中可能产生逆向激励的无条件扶持和“普惠制”做法,鼓励竞争,容忍差别,扶持先进,带动落后,梯次前进,共同发展。概括起来,农村全面实施低保制度以后,发展型的扶贫开发工作机制至少应该包括两个方面的内涵:一是必须实现正确激励,充分调动贫困地区的干部群众主动脱贫的主动性和创造性,最大程度地减少或避免“等、要、靠”现象的发生;二是政府应该对贫困地区和贫困人群持续扶持(包括脱贫后的相当长时期内),以巩固发展成果,尽量减少返贫现象发生。

为了确立上述发展型扶贫开发工作机制,近期可以考虑如下做法:一、在政策实施初期,对符合扶贫对象条件的所有个人或社区给予大致相同的政策扶持,同时要避免不良预期。要让贫困者知道:如果经过自己的努力取得了进步甚至达到脱贫标准以后,还可以继续得到后续的“发展资金”(扶贫资源),甚至在一个比较长的时期内(如20年),政策扶持还将有所加强而不是减弱;如果获得援助后没有发展或进步,后续援助将被取消。当然,对于极端贫困者,必要的人道主义援助还是必须提供的,如果因为自身的不努力而导致其收入下滑到低保线以下,则由低保制度为其提供生活保障,但他们将不会得到更多,只有努力创业的穷人才会得到较大力度的帮助。二、政府扶贫开发项目要实行“差额立项”,在基层贫困对象申报的基础上,政府择优扶持。目的是在贫困地区和群体之间建立竞争机制,以调动扶贫对象的劳动与创造积极性;同时促使其产生“知识需求”,萌生与知识组织、个人的合作愿望,推动贫困地区和群体与知识组织及个人之间的协同创新,进而促进“创意经济”发展(笔者认为,并已在另文中有过论述,对于农村经济包括贫困地区的发展而言,创意经济将是一条很好的模式或出路,而发展创意经济的关键,则是优秀创意的持续供给。要做到这一点,最好的途径则是内外之间、城乡之间的协同创新{12})。三、对于贫困人口中的发展绩效良好、表现突出、具有较大发展潜力者,尤其是其本人可望成为当地致富带头人、其从事的经营项目可望培植壮大成为当地主导产业的贫困者,可以模仿科技部的“中小企业创业基金”,建立、启动“贫困青年创业基金”为其提供资金支持和信息、管理等全方面的服务支持,促使其尽快发展壮大,带动一方。

注释:

①尚晓援:《“社会福利”与“社会保障”再认识》,中国劳动网,“理论动态”栏目。

②世界银行:《从贫困地区到贫困人群:中国扶贫议程的演进―中国贫困和不平等问题评估》,《国防减贫动态》,2009年第2期。

③朱咏梅:《云南省城乡综合救助网络基本建成387万居民享低保》,《春城晚报》,2009年2月26日。

④用2009年7月农村低保人数4534万人除以第五次人口普查的农村人口数7.37亿人得到。

⑤李学术:《论反贫困中的逆向激励与政策纠偏》,《农业经济问题》,2007年第2期。

⑥中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)。

⑦国务院扶贫办等:《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》,2009年4月。

⑧如少数因为疾病、伤残、自然灾害等原因造成的暂时性的极端贫困人口,以及极少数有劳动能力而“久扶不起”的人口等。

⑨2009年4月23日,国务院扶贫办、民政部、财政部、统计局、中国残疾人联合会联文下发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(国开办发[2009]60号)文件,明确“两项制度”有效衔接的总体目标是:充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用,对农村最低生活保障对象,通过农村最低生活保障制度保障其基本生活;对农村低收入人口全面实施扶贫政策,从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富,为实现到2022年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。

⑩{11}回良玉.回良玉在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话,2008年11月25日。

{12}李学术,刘楠:《论农村创意经济及其实现路径》,《经济问题探索》,2010年第2期。

参考文献:

[1]李学术.论反贫困中的逆向激励与政策纠偏[J].农业经济问题,2007,(2).

[2]李学术,刘楠.论农村创意经济及其实现路径[J].经济问题探索,2010,(2).

[3]中国发展研究基金会.中国发展报告(2007):在发展中消除贫困[M].北京:中国发展出版社,2009.

StudyontheFunctionalOrientationandDevelopmentMechanismoftheRuralPoverty

AlleviationandDevelopment

LiXueshu1,XiongHui1,LiuNan2

(1.SchoolofFinanceandEconomy,YunnanUniversityofFinanceandEconomy,Kunming650221,China;

2.Library,YunnanUniversityofFinanceandEconomy,Kunming650221,China;)